การประเมินผลรัฐวิสาหกิจ (การประปาส่วนภูมิภาค)

Accessibility

Contact Menu

การประเมินผลรัฐวิสาหกิจ

การประเมินผลรัฐวิสาหกิจ 

ระบบประเมินผลรัฐวิสาหกิจ ได้นำมาใช้กับรัฐวิสาหกิจ โดยมีปรัชญาเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและขีดความสามารถของรัฐวิสาหกิจ และเปลี่ยนแนวทางการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจโดยเน้นการควบคุมด้านผลงานมากกว่าขั้นตอนการทำงานซึ่งมีกรอบการประเมินผล 6 ตัวแปรหลัก คือ ประสิทธิภาพทางการเงิน ประสิทธิภาพทางด้านกายภาพ ความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ การดำเนินงานตามแผนวิสาหกิจ คุณภาพแผนวิสาหกิจ และคุณภาพการบริหาร 

กรอบการประเมินผลดังกล่าว ได้มีการวัดผลการดำเนินงานในทุก ๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็นทางด้านการเงินด้านความพึงพอใจของลูกค้า ด้านกระบวนการทำงาน วิสัยทัศน์ ตลอดจนการบริหารจัดการและพัฒนาองค์กร ซึ้งได้กำหนดครอบคลุมไว้ในทุก ๆ ด้าน และเป็นไปตามหลักของระบบการวัดดุลยภาพ (Balanced Scorecard) ซึ่งเป็นที่แพร่หลายในปัจจุบัน โดยนักคิด 2 ท่าน คือ Dr. David Norton (Founder of Renaissance Solutions) และDr. Robert Kaplan (A Harvard Business School Professor) 

หลักการของระบบการวัดผลดุลยภาพ (Balanced Scorecard) คือ เน้นการวัดผลการดำเนินงาน/ประเมินผลโดยให้ความสำคัญกับ 4 มุมมองใหญ่ เท่า ๆ กันเพื่อให้เกิดความสมดุลและครอบคลุม ดังนี้ 

1. มุมมองทางการเงิน (Improvement and Financial) เช่น การวัดประสิทธิภาพทางการเงิน
2. มุมมองของลูกค้าหรือผู้รับบริการ (Customer Satisfaction) เช่น การวัดความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ 
3. มุมมองภายในองค์กร (Internal Processes) เช่น การวัดประสิทธิภาพทางกายภาพ การดำเนินการตามแผนวิสาหกิจ 
4. มุมมองเชิงกลยุทธ์ (Organization Innovation) เช่น การวัดคุณภาพแผนรัฐวิสาหกิจ และคุณภาพการบริหาร 

Dr. David Norton และ Dr. Robert Kaplan ได้กล่าวถึงจุดอ่อนของการประเมินผลที่ผ่าน ๆ มาของธุรกิจต่าง ๆ ว่า “มักมุ่งเน้นผลสะท้อนจากอดีต (Lag Indicator) เช่นผลการดำเนินงานทางการเงิน การสำรวจตลาด มากกว่าการมองกลยุทธ์ในอนาคต (Lead Indicator) เช่น วิสัยทัศน์ กลยุทธ์ระยะยาว หรือ ภารกิจหลัก” ดังนั้นการประเมินผลโดยระบบ Balanced Scorecardจะสร้างความสมดุลจากการบริหารภายในองค์กรให้เกิดความพึงพอใจต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้องจากภายนอก เช่น ผู้ถือหุ้น และผู้บริโภคสินค้าและบริการเป็นต้น โดยให้น้ำหนักของมุมมองจากทั้ง 4 ด้านเท่าๆ กัน นอกจากนั้นแล้วยังมีการวัดมุมมองในอนาคต คือ ด้านเชิงกลยุทธ์ตลอดจนการเรียนรู้ และพัฒนาการขององค์กรรวมอยู่ด้วยอันจะเป็นเครื่องมือในการพัฒนาให้องค์กรมีความคล่องตัวและทันสมัยในการบริหารงานมากขึ้น 

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่ากรอบการประเมินผลรัฐวิสาหกิจได้พยายามเน้นมุมมองทั้ง 4 มิติ ดังกล่าว โดยคำนึงถึงมุมมองทั้งในระยะสั้นและระยะยาว เพื่อการพัฒนาองค์กรที่ยั่งยืนในอนาคตต่อไป 

พ.ร.บ. ทุนฯ รัฐวิสาหกิจ 
พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ เป็นกฎหมายกลางซึ่งจะเป็นเครื่องมือของรัฐ เมื่อมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิม ที่เป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบ องค์กรของรัฐให้เป็นรูปบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดโดยยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่งและมีการประกอบกิจการเช่นเดิม ยังมิใช่ขั้นตอนการแปรรูปเป็นบริษัทเอกชน พนักงานยังคงมีสถานะเช่นเดียวกับที่เคยเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเดิม ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินกิจการ 

ทั้งนี้ หลังจากการแปลงเป็นบริษัทรัฐวิสาหกิจแล้ว จะมีกระบวนการขั้นตอนการขายหุ้นอย่างไร จะเป็นเรื่องที่อยู่นอกเหนือจากร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ ซึ่งต้องมีการพิจารณาในระยะต่อไป โดยก่อนดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจใดจะต้องมีการศึกษาพิจารณาความเหมาะสมของโครงสร้างองค์กรและโครงสร้างตลาดสินค้าบริการของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งก่อนและต้องดำเนินการโดยผ่านกระบวนการตามที่กฎหมายหรือระเบียบอื่นที่กำหนดไว้ 

สำหรับหลักการสำคัญของ พ.ร.บ.ทุนฯ จะมุ่งไปที่การดำเนินการแปลงทุนหรือกองทุนที่รัฐวิสาหกิจนั้น ๆ มีอยู่แต่ไม่ได้จัดแยกออกมาในรูปของทุนเรือนหุ้น หรือจดทะเบียนตามประมวลกฎหมายเพ่งและพาณิชย์และ พ.ร.บ.บริษัทมหาชน จำกัดให้เปลี่ยนสภาพออกเป็นเงินทุนในรูปของทุนเรือนหุ้นหรือจดทะเบียน 

จะเห็นได้ว่า พ.ร.บ.ทุนฯมุ่งเน้นการแก้ปัญหาหรือปรับโครงสร้างในส่วนของทุนสำหรับรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในรูปองค์การหรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งในรูปบริษัทจำกัด หรือ บริษัทมหาชน จำกัด เช่น บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท บางจากปิโตรเลียมจำกัด (มหาชน) และบริษัท ขนส่ง จำกัดนั้นไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจแต่อย่างใด 

พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจจะช่วยให้รัฐวิสาหกิจสามารถระดมเงินจากแหล่งเงินอื่น มิใช่ภาครัฐบาลได้ง่ายและสะดวกขึ้นรวมทั้งยังสามารถระดมทุนจากตลาดหลังทรัพย์แห่งประเทศไทยด้วย 

การขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ฯ นี้ นอกจากจะเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนเป็นเจ้าของและตรวจสอบการดำเนินงานในฐานะผู้ถือหุ้นได้อย่างแท้จริงแล้ว ยังหมายถึงการปลดภาระของรัฐ ทำให้รับสามารถนำเงินงบประมาณหรือเงินภาษีของประชาชนไปใช้ในการพัฒนาประเทศในด้านสาธารณะสุข การศึกษาและการพัฒนาสังคมได้มากขึ้น 

 และที่สำคัญทำให้รัฐวิสาหกิจสามารถขยายงานเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการประชาชนได้อย่างทั่วถึงโดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภค สาธารณูปการที่ต้องการเงินลงทุนและเป็นภาระอันหนังอึ้งของภาครัฐทั้งในรูปเงินอุดหนุนการลงทุนและชดเชยการขาดทุนของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งหากรัฐวิสาหกิจไม่สามารถระดมทุนมาใช้ได้อย่างเพียงพอแล้วจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อการขยายการให้บริการประชาชน และยังจะกระทบต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของประเทศโดยรวมด้วย 

ในส่วนของพนักงานและลูกจ้างรัฐวิสาหกิจ เมื่อมีการแปลงสภาพจากรูปแบบองค์การรัฐวิสาหกิจให้เป็นบริษัทรัฐวิสาหกิจแล้ว พ.ร.บ. ทุนรัฐวิสาหกิจอยู่เช่นเดิม โดยมีสิทธิ หน้าที่ เงินเดือน ไม่น้อยกว่าเดิมรวมทั้งนับอายุการทำงานในองค์การเดิมเป็นเวลาการทำงานในบริษัทโดยไม่ถือว่าเป็นการเลิกจ้างอย่างที่เข้าใจกันและยังได้รับความคุ้มครองแรงงานเหมือนเดิมภายใต้ พ.ร.บ. พนักงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ 


รัฐวิสาหกิจ มีปัญหาอะไร 

รัฐวิสาหกิจ คือ องค์กรของรัฐบาล หรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของหรือรัฐมีหุ้นอยู่เกินกว่าร้อยละ 50มีการดำเนินงานที่มีลักษณะผสมระหว่างกิจการเอกชนและหน่วยงานของรัฐแบบมหาชน มีเป้าหมายคือผลประโยชน์ของส่วนรวมเป็นหลัก 

ตั้งแต่เดิมจำนวนรัฐวิสาหกิจมีมากกว่า 100 แห่ง ซึ่งรัฐวิสาหกิจเหล่านี้บางแห่งก็ไม่มีประสิทธิภาพในการบริหารงานบางแห่งก็ไม่สามารถแข่งขันกับเอกชนได้ ประสบความขาดทุนมาโดยตลอด ทำให้เป็นภาระของรัฐบาลอย่างมาก โดยปัญหาของรัฐวิสาหกิจสามารถแยกได้ดังนี้ 

● ความต้องการเงินลงทุนในกิจการรัฐวิสาหกิจสาธารณูปโภคพื้นฐานที่มีปริมาณเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วตามเศรษฐกิจที่เติบโตขยายตัวอย่าง กิจการไฟฟ้า น้ำประปา โทรศัพท์ รถไฟ ถนนต่างๆ การขนส่ง ล้วนต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล ซึ่งงบประมาณที่รัฐบาลมีอยู่ในแต่ละปีมีอยู่อย่างจำกัด ไม่เพียงพอต่อการลงทุนในแต่ละกิจการ 

● การผูกขาดเพียงรายเดียวของรัฐวิสาหกิจ ไม่ต้องแข่งขันกับใคร จึงไม่กระตือรือร้นในการที่จะปรับปรุงประสิทธิภาพการทำงานผู้รับบริการต้องซื้อจากเจ้าเดียวอยู่แล้วเพราะไม่มีทางเลือก รัฐวิสาหกิจไม่มีแรงจูงใจจะพยายามลดต้นทุนการผลิต เพราะสามารถกำหนดราคาโดยอิงต้นทุน (Cost Based Pricing) ทำให้ไม่มีโอกาสขาดทุน 

● รัฐวิสาหกิจเป็นของรัฐบาล จึงเป็นของประชาชนทุกคนด้วย แต่ส่วนใหญ่มักไม่มีระบบกำกับตรวจสอบให้รัฐวิสาหกิจทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ เปรียบเสมือนเป็น “กิจการที่ไร้เจ้าของที่แท้จริง”ตัวอย่างเช่นรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งของไทยอยู่ใต้การกำกับของหลายหน่วยงาน/คณะกรรมการทำให้ขาดเจ้าของเรื่อง และการประสานงานที่ดี ประชาชนก็ไม่มีโอกาสที่จะมีส่วนร่วมในการกำกับดูแลดังนั้นในบางกรณีผู้บริหารและพนักงานของรัฐวิสาหกิจก็เอื้อประโยชน์แต่ตนเองมากกว่าประโยชน์ขององค์กรและของสังคม 

● ระบบการบริหารและโครงสร้างองค์กรของรัฐวิสาหกิจ ส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นราชการมีขั้นตอนในการตัดสินใจหลายระดับ ขาดความคล่องตัวในการทำงาน ระบบแรงจูงในก็ไม่ทำให้พนักงานขวนขวายปรับปรุงงานของตนคณะกรรมการอำนวยการไม่ได้เป็นผู้เชี่ยวชาญและมีประสบการณ์เกี่ยวกับงานของรัฐวิสาหกิจ ในประเทศไทยกรรมการส่วนใหญ่ในบอร์ดของรัฐวิสาหกิจคือข้าราชการประจำจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องบุคคลเหล่านี้มักจะไม่มีเวลาให้ (ในบางกรณีไม่ให้ความสนใจ) กับงานของรัฐบาลเท่าที่ควร 

● การรวมตัวกันของพนักงานรัฐวิสาหกิจสามารถใช้องค์กรของตนในรูปสหภาพแรงงานเพื่อต่อรองเรียกร้องเอาผลประโยชน์ต่าง ๆ ซึ่งอาจยิ่งทำให้รัฐวิสาหกิจหย่อนประสิทธิภาพมากขึ้น รัฐบาลและผู้บริหารมักจะโอนอ่อนผ่อนตามข้อเรียกร้องของพนักงานรัฐวิสาหกิจ ทำให้การปรับปรุงเปลี่ยนแปลงเป็นเรื่องยาก 

ด้วยปัญหาเหล่านี้ รัฐบาลจำเป็นต้องให้เงินอุดหนุนเพื่อให้รัฐวิสาหกิจสามารถดำเนินกิจการต่อไปได้และเงินช่วยเหลือส่วนใหญ่มาจากรายได้ภาษีอากร จึงกล่าวได้ว่าการขาดทุนของรัฐวิสาหกิจก็คือภาระของผู้เสียภาษีนั่นเองถ้าเปรียบเทียบระหว่างรัฐวิสาหกิจและบริษัทเอกชนในกิจการต่าง ๆ เช่น ไฟฟ้า ประปา สายการบิน รถไฟ และการเก็บขยะการศึกษาในหลายประเทศบ่งชัดว่า บริษัทเอกชนจะมีประสิทธิภาพสูงกว่า และได้กำไรดีกว่าโดยเฉพาะอย่างยิ่งในตลาดที่มีการแข่งขัน 

แม้ว่าที่ผ่านมารัฐวิสาหกิจโดยรวมสามารถส่งกำไรให้รัฐบาลได้ แต่รายได้สะสมของรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่มีแนวโน้มว่าจะไม่เพียงพอ สำหรับการลงทุนที่เพิ่มมากขึ้น ดังนั้นจึงต้องกู้ยืมมากขึ้น โดยมีรัฐบาลค้ำประกันทำให้ภาระหนี้ของภาครัฐสูงขึ้นจนอาจกลายเป็นปัญหาได้ในอนาคต 

 

ที่มา: จุลสาร กนร.

เลื่อนขึ้นข้างบน